土地是工业生产活动最基本的生产要素之一，在土地产权明晰的条件下，地租或土地价格是调节土地在各个用途之间资源配置的最基本的工具。在现实生活中相当部分的土地利用要受到公共决策的影响，通过公共程序制订适当的规划和限制，以弥补市场本身带来的问题，对于发挥市场机制作用和土地的合理配置是有益的。
　　改革开放以来，随着城市化的迅速推进，我国城市建设用地呈快速扩张的趋势，相应也带来土地利用的浪费问题。在城市内部，工业用地比重偏高，工业建设开发活动遍地开花，表明我国在工业用地管理和工业用地效率方面存在不少问题，有必要从土地经济规律入手，分析我国工业性用地开发过程中存在的问题，设计解决我国工业用地使用低效率问题的解决方案和政策措施。
　　一、我国工业性用地的规模和结构变化
　　改革开放初期，我国城市个数只有190个，1991年达到479个，1996年我国城市数量基本固定下来，达到了666个，此后由于一些地方市改区吸纳，2004年城市数为661个。1991年，我国城市建设用地面积只有12907.9平方公里，此后呈快速扩张趋势，到2004年达到30781.3平方公里，年平均扩张速度达到了惊人的6.91%，远远大于同时期的城市人口增长率(1.11%)和非农业人口增长率(3.6%)的增长率，显示我国城市土地利用呈粗放之势。
　　与1991年相比，2004年我国城市内部用地结构只出现了一定的变化。表现为公共设施用地、道路广场用地、市政公用设施用地和绿地所占比例均出现增加，增加幅度分别为3.39、4.07、0.62和3.66个百分点；居住用地和工业用地作为最大的两种用途的土地，在城市建设用地中的比例仍然分别高达31.61%和21.79%，分别比1991年下降1.66和3.34个百分点；其他的如仓储用地、对外交通用地、特殊用地也出现了下降，下降幅度分别为2.1、0.39和3个百分点。从我国城市土地利用结构的现状来看，工业用地比例偏高，道路广场、公共绿地用地比例偏低。按照国外城市中心区的用地比例，工业用地一般不超过城市面积的10%，而我国的城市普遍超过了20%，上海、苏州等发达城市甚至达到了25.77%和31.79%。
　　在计划经济时代，工业用地主要通过国家基本建设计划的方式，以行政划拨无偿、无限期提供给工业企业使用，具体程序是与征地过程合并在一起的。由于计划优先保证国家建设用地的倾向，加之土地的使用成本过低，一定程度上造成了工业建设土地利用的浪费现象。为了提高土地的利用效率，国家尝试探索土地有偿利用，用价格机制调节土地利用结构。1987年，深圳市政府以定向议标的方式出让了中国第一块商品土地的使用权，以后又以公开招标、拍卖的方式出让土地使用权。1990年，国务院颁布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题做了明确说明。1998年全国人大通过了修订后的《土地管理法》，规定建设单位使用国家土地，应当以出让等有偿方式取得。具体来说，土地使用权有偿出让又分为协议出让、招标出让、拍卖出让、挂牌出让等形式。
　　目前我国工业用地的出让方式主要以协议出让为主。为了招商引资和地方经济的发展，以及各自政府政绩的考虑，各地方政府普遍采取了吸引投资竞相压价的策略，出现了许多工业用地协议出让价格远远低于工业用地开发成本价格，甚至出现零地价、“负地价”的现象。国土资源部土地利用管理司、中国土地勘测规划院发布的《2005年第四季度城市地价动态监测报告》，2005年第四季度全国主要城市地价总体水平为1251元／平方米，其中商业、居住、工业地价水平分别为2062元／平方米、1232元／平方米和492元／平方米。由于土地出让程序的不透明，工业地价与商业和住宅土地价格存在较大差距。在2004年以前，浙江省工业用地出让价格除温州、义乌等个别城市以外，绝大部分地方低于土地征用和开发成本，只有市场交易价格的2/3不到，甚至更低。而且一些区域在招商引资的激烈竞争中，降低工业用地出让价格，返还出让金，甚至以零地价出让工业用地。国土资源部提出逐步将工业用地纳入“招牌挂”的范围。
　　我国工业用地开发的主要形式是各式各样的开发区，包括经济技术开发区、工业开发区、高科技园区、出口加工区和保税区等形式。截至到2004年8月，我国有各类开发区6866个，规划面积达3.86万平方公里。其中，国务院批准设立开发区171个，省级政府批准设立开发区1094个，其余5601个开发区都是市、县、乡政府和各级部门设立。为了制止开发区发展出现的过多过滥和严重侵害农民利益，2003年国家开始对开发区进行清理整顿。经过清理整顿，截止到2004年底，我国已撤并各类开发区4813个，占原有总数的70.1%。核减开发区规划面积2.5万平方公里，压缩64.5%；退出土地2617平方公里，复耕1324平方公里，回收闲置土地116.5平方公里。至2006年1月，各地提出拟保留的开发区共计2053家，其中国家级开发区222家，占总数的10.8%；省级及省级以下开发区1831家，占总数的89.2%。目前，已有205个国家级开发区通过审核并向社会公示。
　　截止到2004底，全国49个国家级经济技术开发区经国务院批准的规划用地面积约580平方公里，已完成规划内工业用地开发约480平方公里，约占全部规划用地面积的83%。工业在国家级开发区的产业结构中一直占有70%左右的比重。2004年，国家级经济技术开发区工业增加值占开发区GDP的73.55%，比2003年提高1.5个百分点。
　　由以上数据指标可见，随着我国城市化水平的不断提高，城市面积逐年扩大，而农业用地不断减少成了一个不争的事实。主要表现为：①城市建成区面积的增加快于城市人口的增加，而且其增长的趋势在加快；②城市面积扩张的随意性很大，缺乏必要的约束力，这在城乡一体化的行政体制下尤为严重；③出于成本的考虑，城市建设注重外延扩张，对城市内部土地的开发不足，导致城市土地的低效率使用；④城市功能分区的不合理和基础设施配套之后，加剧了工业对环境的污染，不仅对城市本身，也对乡村居民生活质量和土地质量产生不利影响。

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