国家土地督察制度的主要内容

    国务院已明确界定了国家土地督察机构的法律地位，主要是两句话：“国务院授权国土资源部代表国务院对各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府土地利用和管理情况进行监督检查”；“国家土地总督察、副总督察负责组织实施国家土地督察制度”。这两句话应放在一起整体理解，才能准确全面地把握国家土地督察机构的法律地位，主要有三个方面：

    国家土地督察机构是经国务院授权专门对省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府行使土地监督检查权的机构。按照我国宪法以及国务院组织法等法律规定，国务院有关部门除法律特别授权外，对省级人民政府没有监督检查权。因此，必须明确经国务院授权，这是涉及土地督察机构的定位问题，也是关系国家土地督察制度建立的前提问题。

    授权的主体是国务院，被授权的主体是国土资源部。国务院将权力授予国土资源部，国土资源部则通过设立国家土地总督察、副总督察来行使监督检查权。

    机构的性质，是经国务院授权代表国务院来行使督察检查权的机构。国家土地总督察、副总督察是根据国务院的授权，代表国务院领导土地督察机构，并行使土地督察权力。

    国务院还规定：“派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。”意思是派驻各地土地督察局是代表国家土地总督察行使监督检查职权的法定机构。授权关系是：国务院授权国土资源部，国土资源部通过土地总督察代表国务院行使监督检查权，派驻地方的国家土地督察局代表总督察对督察范围内的土地利用和管理情况进行监督检查。

    职责与职权是两个不同的概念。职责更多的是讲机构要承担的任务和责任；职权是具体承担任务、履行责任过程中所赋予的法律手段。根据国务院的规定，国家土地督察机构的职责主要由派驻地方的国家土地督察局来承担。文件主要规定了4项职责：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议。

    国家土地督察机构的职权，主要是按以下3个原则来确定的：坚持不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权；坚持对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理行为进行事前、事中、事后全方位的监督检查；坚持监督与调查研究并重。

    国家土地督察机构职权，我认为主要有以下几种：一是调查权。国家土地督察机构通过巡回检查、接受举报、调查研究、相关部门提供的材料等方式行使调查权。但这些都需要我们有发现问题的手段，尽快研究发现机制。二是审核权。为了使国家土地督察机构实施监督检查的关口前移，强化事前和事中监督，文件规定由国务院审批的农用地转用和土地征收事项，省级人民政府应将上报文件同时抄送派驻地区的国家土地督察局；由省级和计划单列市人民政府审批的农用地转用和土地征收事项，应及时将批准文件抄送派驻地区的国家土地督察局。国家土地督察局应对农用地转用和土地征收两项审批事项是否符合法律法规规定的权限、标准、程序等进行合法性审查。对农用地转用审批的合法性审查，主要是控制农用地转为建设用地的总量和速度，保护耕地；对土地征收的合法性审查，主要是规范地方政府的征地行为，保护被征地农民的合法权益，防止因征地而引发群体性事件的发生。这种合法性审查，不影响省级和计划单列市人民政府现有土地管理职权的行使，这只是一道把关环节，不涉及中央与地方政府职权的划分。三是纠正权。为了强化国家土地督察机构的权威性和监督的有效性，文件规定对于监督检查中发现的问题，先由土地督察局向督察范围内的有关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的，由国家土地总督察依照有关规定责令限期整改。整改期间，暂停被责令限期整改地区的农用地转用和土地征收。结束整改，要经派驻地区土地督察局审核后，报国家土地总督察批准。四是建议权。主要是对地方政府改进土地管理工作提出建议。通过认真细致的实地调查研究，对各地好的做法和典型经验进行总结推广，对不足的地方向地方人民政府提出改进的建议。

    由此可以看出，国家土地督察机构职权的设计是紧紧围绕更好地履行职责服务的。

    有权必有责，在赋予国家土地督察机构一定职权的同时，也规定了相应的责任：一、时效制度。主要是对审核期限有规定，文件明确规定派驻地方国家土地督察局对省级和计划单列市人民政府农用地转用和土地征收批准文件的审核，必须在30个工作日内完成。二、问责制度。文件明确规定，要严格国家土地督察局及其工作人员的管理，建立健全各项规章制度，防止失职、渎职和其他违纪行为。国家土地督察局的人员实行异地任职，定期交流。国家土地督察局不认真履行职责、监督检查不力的，应承担相应责任。在自己督察的范围内能不能及时发现问题是第一位的责任，发现问题要及时上报。下一步还要研究督察机构内部的责任制问题。督察专员应承担直接责任，国家土地督察局局长应承担领导责任。

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