新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。今天的讲座就是对这方面情况的一个简单介绍，题目是“完善城乡规划法律制度，促进城镇化健康发展”。根据我们对这个题目的理解，讲座分为三个部分：一是我国城乡规划法律制度与实施状况；二是国外城乡规划立法的经验与启示；三是完善我国城乡规划法律制度的几点思考。

   　 一、我国现行的城乡规划法律制度

    　在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成了目前的基本运作制度。

    　（一）现行的基本法律制度

    　我国现行的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》中规定的各种运作制度。

    　1 、城市规划制定制度

   　 城市规划的制定制度明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。这一制度在《城市规划法》实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审批阶段增加了部际联席会制度。

    　2 、村庄和集镇规划制定制度

    　村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。截止2005年底，80.4% 的集镇编制了镇（乡）总体规划，51.1% 的村庄编制了村庄建设规划。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。

    　3 、划定规划区实施统一规划管理制度

    　《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。

   　 4 、城市规划实施许可制度

    　城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混乱无序发展。

    　5 、村庄和集镇建设的许可制度

    　村庄集镇新建住宅、乡（镇）村企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准（简称“一书一证”）。由于乡镇一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱，这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。

    　6 、违反城市规划行政处罚制度

    　《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。

    　7 、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度

   对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、 罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不 力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。

　　（二）我国城镇化的现状和特点

　　1 、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响

　　改革开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计 划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行 的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水 平达到43.9% ，比2005年增长了0.9 个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新 型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。

　　2 、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广

1978年至2005年，全国城市总数由193 个增加到661 个。城市等级规模也发 生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139 个，中等 城市从60个增加到226 个，小城市从93个发展到296 个。2005年，城市的全社会 固定资产投资额超过75000 亿，约为改革开放初期的100 倍；全国城镇建筑竣工 总面积达11.81 亿平方米。

　　3 、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化

　　1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社 会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年，建制镇 数量已达19522 个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心 （rural center），并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产 业为依托的、各具特色的新型小城镇。由此可见，“镇”的概念已与过去有着本 质的区别。

　　4 、流动人口数量庞大，“市民化”任重道远

　　我国目前进入城镇务工的农民已超过1 亿人。由于户籍和土地制度等原因， 农民工多数处于流动状态，即户口在农村，工作生活在城镇，农忙短期返乡，年 底回家团圆。这是一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象，在 保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，避免了拉美国家出现的那种 过度城市化。但农民工多数时间工作生活在城镇，而各种待遇与市民相差较大， 是城镇社会管理需要认真面对的新问题。

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