我国城乡规划工作立足国情，合理控制城市建设用地标准，实施严格的城市 建设用地规划许可制度，已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市（镇） 总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了 对城市建设用地的增长管理，努力提高城市建设用地的集约利用水平，控制城市 建设用地低密度扩张，避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口 密度持续下降的现象。近年来，依法制定的城乡规划在遏制盲目扩大城市占地规 模，促进城镇增长方式从粗放型向集约型转变等方面发挥了积极作用。

　　6 、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应

　　近年来，我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快，按照联合国的划 分标准，我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平，与经济发展 水平在总体上基本适应。今后在稳步推进城镇化的进程中，应更多关注城镇化质 量的提高，增强各级城镇的综合承载能力。

　　（三）现行城乡规划法律制度的不足

　　1 、城乡二元分治，不利于统筹发展

　　我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上 就是城乡分治。在城镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城市获得了更 为优越的发展条件，另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向， 结果必然导致大部分生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。事实上，城乡是 不可分割的有机整体，没有乡村的健康发展，就不可能有城镇的持续健康发展。 正如美国学者刘易斯？芒福德所说，真正有效的城市规划必定是区域规划，是将 城乡作为一个整体统一考虑的规划。同样，城镇化的健康发展也只有通过区域层 面的城乡统筹协调才能实现。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二 元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城 市、就乡村论乡村，而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的 结构特征，不利于城乡统筹发展。这种制度还造成了法律空白，在一些地区无法 进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显 ；在广大的农村地区，由于规划管理薄弱，出现了“遍地开花”式的零星建设， 大量耕地被圈占，直接损害广大农民的根本利益。

　　2 、计划经济色彩浓厚，不适应体制转轨后的开发管理

　　现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操 作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新 制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的 多元化和利益群体的分化。建设单位或个人不再是原法假想的“均质状态”，而 是有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利 益的冲动。进入新世纪以来，经济全球化也对现有城乡规划法律制度和城市管理 构成挑战，如资本流动性与现行建设项目申报审批程序之间的冲突，有可能促使 地方政府在竞争压力下为争取流动资本而放弃规划原则，用“规划服从投资回报” 的代价来满足投资者的要求。WTO 带来规则透明、市场开放等要求，也需要城乡 规划的法律制度做出回应，如规划的公开公示制度、对内对外开放的规划设计机 构和人员的管理制度等。

　　3 、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要

　　《城市规划法》形成于我国城镇化加速发展的初期。随着城镇化进程的持续 加速，环境和资源的压力越来越大，历史文化遗产和公众利益面临严峻冲击，一 系列新的社会问题开始显现，这在客观上要求城乡规划必须适应政府职能转变， 充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则，由物质空间设 计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。正如中央领导同志所言，城乡规划 是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活 等广泛领域。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划 在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产， 以及社会弱势群体的利益。

　　4 、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化

　　现行《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门 实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组 织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程 序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实 施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工 作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。 “一任领导一张图”，“领导一换，规划重来”的现象屡见不鲜。在缺乏法律制 度保障的前提下，作为市政府职能部门的规划局，坚持规划的能力被大大削弱。 当前暴露出来的许多问题，如不顾当地的自然资源和生态环境条件，不顾自身的 经济能力和客观需求，片面追求增长速度、盲目扩大城市规模、人为提高建设标 准、随意干预变更规划、破坏历史文化遗产的现象等，都可以追溯于监督机制的 缺失，归咎于缺乏决策的科学化和民主化。

　　5 、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性

　　现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主 要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予 行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责 任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个 人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。 鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡 禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。

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