东部沿海城市中心城区人口过于密集和郊县小城镇零落分散、发展缓慢，构成两极不平衡的城市体系结构，制约了城市化进程和经济社会结构调整的进一步深入。东部沿海地区在当前城市化发展过程中，应该把中心城区和各郊县通盘考虑，以中心城区为核心建设地域性城市体系。促进中心城区作为增长核心的产业升级，大力推动在城市周边地区建设若干人口规模在30万人左右的卫星新城，同时发展4-5 万人规模的中心镇。促进农村人口向新城和中心镇集中，吸纳外来智力性和投资性移民落户，形成以中心城为核心的，多层次、功能互补的城市体系。一方面可以促进城市中心工业向周边新城转移，降低生产成本，促进城市产业合理布局，并由此产生城市基础设施投资需求和产业经济投资需求，另一方面，使农民彻底从“亦工亦农”和家家户户耕种小片口粮田的生产格局中解脱出来，促进土地合理布局，发展现代都市型农业，并促进乡镇工业向中心城镇的集中和资产重组。
　　对于东部特大城市而言，建设卫星新城是构筑合理的区域性城市体系的关键，例如上海已经出台了“一城九镇”的城镇体系发展方案，促进人口向新城聚集。在另外一些中等城市，建设区域性城市体系还要积极扩展中心城市，酝酿撤县并市，提高中心城区的辐射能力。东部地区需要在中心城、新城、中心镇和一般集镇的四级城市体系框架下扩展人口城市化的容纳能力，使人口在重新分布的过程中实现经济结构优化调整和整体生产力水平的提高。
　　四、推进国际都市和城市群建设
　　从宏观角度看，人口城市化不是孤立地发展个别城市，应该在全球化和区域发展的整体框架中进一步加以理解。东部地区已经形成了北京、上海、广州等特大城市，形成了若干连片的城市密集区，未来的城市化过程应在此基础上，以中心城市建设为核心，推进全球性的国际都市和区域性的城市群建设。
　　世界城市体系随着国际产业分工、国际贸易全球化、世界经济一体化和经济区域集团化的过程重新构造，若干具有全球信息节点的城市发展成为国际都市。国际都市是国际经济大循环的空间依托、区域经济集团的支撑点、各类经济圈的核心，是全球性经济组织和金融活动中心、新兴产业的生产和创新基地，也是一个国家实现同世界经济联系的桥梁和纽带。中国要参与国际经济大循环，并在国际经济中占有相对重要的作用，也需要建立若干世界级的国际都市。目前香港已初步具备国际中心城市的规模，我国要在下一世纪初把上海建设成为新兴的国际中心城市，下一世纪中叶把北京建设成为国际中心城市，参与国际经济竞争，并以此为枢纽将我国城市体系尽快纳入世界城市体系中去，带动东、中、西部整体联动发展。城市化发展还要重视城市效应的空间扩散，东部地区要促进在区域经济的基础上建设若干个人口规模超巨型的城市群，如以上海、南京、杭州、宁波为核心的长江三角洲城市群，以广州、深圳为中心的珠江三角洲城市群，以京、津、沈阳、大连、青岛为中心的环渤海城市群和沈阳、大连、辽宁为核心的东北城市群。在城市群内部完善基础设施、完善高速公路和轨道交通体系、加强城市间的产业分工和职能分工、使这些地方成为经济能量巨大的空间地域，极大地增强城市的人口容纳力，以实现区域经济一体化，对区域经济乃至全国经济发展发挥积极的推动作用。
　　五、城市化发展的制度建设
　　跨入新世纪的东部地区面临城市化快速发展的机遇和挑战。根据东部地区城市化水平和经济发展基础，目前应把区域性城市体系建设作为推进城市化的主要方面，首先要应扩展中心城市功能，加速基础设施建设，加强城市管理，将大城市发展和产业创新、产业升级结合起来，以中心城市为核心、为增长极带动整体经济的提高。同时，应归并重组小城镇体系，建设卫星新城，发挥地域性城市体系的功能，并在全球化和区域发展的背景下逐步培育我国的国际性都市和城市群，使各级城市职能合理分工、功能互补，经济产业合理布局，共同构成一种和谐的力量，实现城乡人口合理、有序、快速的流动，促进中国城市化的迅速发展，推动我国城市和区域经济的整体健康进步。
　　城市化并不简单意味着“农民进城”和“外地人进城”，其涉及的根本制度是城乡的经济管理体制。城市发展是少数受传统体制影响较深的领域之一，在有关的政策方面，如户籍制度、土地制度、住房体制、社会保障制度等方面都不同程度地限制着城市化的进程。当前应突出重视以下几方面的制度建设：
　　第一，推进城乡土地制度改革。促进土地产权的市场化运作，是促进农村城市化的重要杠杆。应探索建立健全农村集体土地使用权的有偿使用机制和合理流转机制。积极鼓励离乡进城农民将原承包的土地使用权有偿转让，既可作为进城定居或创业的启动资金，又有利于推进农业规模经营。维护、协调、处理好各方经济利益关系，通过租赁、股份合作、招标承包等多种形式，引导农田向种田能手和合作农场集中，使兼农劳动力彻底离农离土进入城镇。对于城镇的土地使用权政策可以探索灵活的措施，吸引农民和外来投资者进入城镇。
　　第二，制定鼓励新城和中心镇发展的优惠政策和经济产业政策。解决东部沿海地区过密化的中心城区和分散性的农村城镇两极失衡的关键步骤是，建设壮大城市化体系的中间层面，实施以新城、中心镇为聚核的组团式集中城市化发展策略。在这些城镇的建设中给以政策倾斜，使它们能以较多的就业机会、较高的生活水平、较好的社会环境吸引农村人口向城镇集中。需要通过政策手段引导放宽对卫星城市和城镇的进入政策，鼓励农民离开土地进入城镇，通过交通建设和对房地产商的政策引导鼓励人口转移进入新城和中心镇，根据不同规模、类型城市的不同需要制定相适应的人口引入政策。更重要的是，要促进新城和中心镇经济产业的发展，鼓励乡镇企业向中心城镇集中，引导新的项目和投资机会，创造就业机会，经济产业的发展是吸纳人口聚集的根本保证。

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