在市委三届二次全委会上，汪洋书记要求“坚定不移走改革开放之路，努力把统筹城乡综合配套改革向纵深推进”……“作为一项开创性的事业，没有现成的经验和模式可以借鉴，必须大胆试、大胆闯”。重庆市规划研究中心在梳理2006年以降的研究思绪，逐渐发现规划制度的改革，仅仅局限于描绘一个未来理想的空间框架是远远不够的，还必须指明未来发展的路径与管道。“城乡统筹规划先行”，城乡规划作为一项基础性公共政策，必须致力于促进各种政策的配套，其中一项关键政策便是促进土地管理制度的改革。下文是在我们编制垫江城乡总体规划的思考基础上，提出了一些不尽成熟的建议，也暗含了我们期盼“挺身而出、舍我其谁”的勇气，企望加快我市改革步伐的急切心情。 
    目前，中国已步入“打破城乡二元分割、实现城乡统筹发展”的战略转型期，为此国家特批我市为全国统筹城乡综合配套改革试验区，以期我市率先在全国探索出一条统筹城乡发展的改革之路。重庆市特选取九龙坡区、垫江县、梁平县为“统筹城乡综合配套改革试点区县”，以求在相关领域率先取得突破。在上述背景下，重庆市规划研究中心承担了《垫江县城乡总体规划》的编制工作，经过近半年努力，对“城乡统筹”的认识得到了进一步加深与明晰，形成了一些规划理念与思路。 
一、垫江县城乡总体规划的创新性思路 
    垫江县城乡总体规划是依据新出台的《城乡规划法》，以实现“城乡统筹”、“三规合一”为核心理念与规划目标，将传统的县域城镇体系规划、县城城市总体规划、县域新农村总体规划整合在一起，同时建立国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等各种规划在空间上的协调与融合机制，使之成为把总各类规划的统一平台和统筹垫江城乡发展的战略指导。 
    该规划最核心的创新点是提出了“城乡建设用地增减挂钩”的具体途径与方法，这也是整个规划的理论渊源。沿海地区的苏州、昆山等地的成熟做法值得借鉴（参见《规划研究》第31期）：为了控制农村宅基地随意增多扩大，昆山市2003年在各种规划控制区内冻结了宅基地审批，辅以切实的惠民政策和细致工作，农民的住宅问题在规划的新型集中社区内妥善解决了，没有引起社会矛盾，集体建设用地减少换来了更多的产业发展用地。《关于重庆市统筹城乡综合配套改革试验的意见》也明确提出“允许两翼区县与一圈区县协商，将农村建设用地整理复垦退出指标，集中用于一圈产业园区建设”、“在全市范围内推进耕地有偿占补平衡，健全城乡建设用地置换和跨区域耕地占补平衡机制”、“开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点”、“开展农村集体建设用地流转试点”等具体操作政策建议。正是根据上述要求，垫江县城乡总体规划着力解决“城乡建设用地增减挂钩”的具体落实问题，其核心思路是：由于我国土地政策对耕地的保护要求十分严格，且垫江县地处两翼地区，其未来新增建设用地不能满足垫江县城镇发展的需要，不足部分可通过对农村宅基地的整理归并等挖潜方式来补足；同时，由于垫江县未来总人口将“面上减少、点上集中”，因而，可通过规划引导农村居住用地使用效率的不断提高，挖潜出大量存量集体建设用地，不但可以满足垫江县城镇发展的需要，甚至还有剩余。剩余的部分可作为垫江县的“弹性资产”，要么转化为远景生产建设用地，以促进垫江县经济发展；要么可通过一圈两翼互动的形式，将用不完的建设用地指标转给需要的区县（或合作模式）。本规划就是在首先明确农村居住需要多少建设用地的前提下，研究可整理出多少建设用地，再减去城镇发展需要补足多少地，剩下的就换化为生产建设用地，将其布局到县域空间予以明确，从而实现了城乡建设用地增减挂钩的空间布局框架。 
二、城市的拓展并不导致耕地的减少---城市本身就是一种节约土地的制度 
    垫江县城乡总体规划之所以提出上述创新思路，是基于我们对“城乡统筹”的认识而来的。“城乡统筹”即“城”与“乡”要统筹考虑、统筹发展，它是一个辩证法，是“两点论”与“重点论”的辩证统一。因此，把握其“重点”是我们充分、正确认识“城乡统筹”的关键。我们认为：我国现在之所以提出“城乡统筹”，核心是要解决传统城乡二元结构下农村发展总体严重滞后的问题。因此，目前我们讲“城乡统筹”，主要方式还是通过健康有序的城镇化来解决三农问题。 
    目前有种倾向认为城镇化进程的推进需要有产业与就业岗位来支撑，如果速度过快则可能造成“虚假城市化”、“过度城市化”等问题，产生“拉美化”现象，同时城镇的快速拓展必然导致耕地的大量减少，从而产生严重的耕地短缺问题。我们认为，在严格的法律制度框架下，城市的拓展并不导致耕地的减少。 
    根据国土资源部发布的信息，目前我国城市人均建设用地约133平方米，农村人均建设用地约218平方米，因而可粗略估计，每当一个农村人转变为城市人，将节约75平方米土地。以2004年全国人口统计数字为计算基数，假定人口不再增长，我国城市化率达到70%，则约有15287万人要从农村迁到城市，需要新增约2万平方公里的城市面积，但同时会在农村减少约3.3万平方公里的村庄建设用地面积，净增土地1.3万平方公里。如果随着城市土地利用效率的进一步提高，人均城市建设用地面积由现在的133平方米减少到100平方米，在城市化率70%的水平上，全国将会节约土地约3万平方公里。 
    就垫江县而言，2006年底垫江县户籍总人口约92万人，城镇化率约27.5%，城镇人口共约25万人，全县城镇建设总用地约20平方公里，人均城镇建设用地面积约76平方米，而全县农村总人口共约67万人，农村建设总用地约126平方公里，人均农村建设用地面积约188平方米。根据相关规划预测，至2020年垫江县域总人口约88万人，城镇化率达到70%以上，城镇人口共约61万人，农村人口共约27万人，城镇人均建设用地面积控制在110平方米以内，农村人均建设用地面积控制在150平方米以内，则从2007年至2020年这十几年间，垫江县城镇人口共增加约36万人，需要新增约47平方公里城镇建设用地，同时农村人口减少约40万人，共可减少约85平方公里的农村建设用地，净增土地约38平方公里。 

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